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周其仁:设立城市的程序与城市边界
http://www.zibenlun.cn 日期:2012-11-03 09:05:23 作者:admin 来源:经济观察报
北京大学国家发展研究院教授 周其仁(资料图)

 
北京大学国家发展研究院教授 周其仁(资料图)
 
  “城市的土地属于国家所有”,讲的本是城市范畴里的事情。但是,该宪法准则的实践后果,却对国家与农民的关系产生了深远的影响。本来为避免“震动太大”而暂缓推进的全盘土地国有化,事实上在我国的城市化进程中,还是在一个很大的范围内发生了。
 
  究其根源,是我国城市边界的扩张因城市土地国有而获得了一个超强的推动力。为了理解这一点,我们从设立城市的程序入手,先调查下列问题:城市是怎样设立的?城市的边界如何确立,又如何变更?
 
  说起来是一个蛮有趣的话题。笔者自己生于城市,曾在很长时间里懵懵懂懂地以为,天下的孩子都和自己差不多,都是在楼道、花园、弄堂和街道里淘气长大的。等到上山下乡一来,火车四个白天三个夜晚地把我们拉到了北大荒(600598,股吧),我才知道“大城市”原来是那样的遥不可及。自此,有些问号开始挥之不去:哪些地方算城市,哪些地方算农村?这道改变人生命运的门槛,究竟是谁、又根据什么划出来的?
 
  深究进去,才知道不是一个简单的问题。开门见山第一点,也是我认为最根本的一点,是我国的“城市”是一种行政建制,非经行政审批程序不能自发地设立。比照一下,也许容易明白:今天的中国,可以独资、合股办公司,然后依法登记注册,即可获得从事民事活动的合法地位。商家也可以办市场,包括自发的小集市和网上大卖场。但是公民或企业法人要自办城市,那就不行。不要说你我不行,就是柳传志、王石、马云、马化腾、微软、苹果、巴菲特,也不行。概言之,公司、市场可以注册设立,但城市非经行政审批不可。
 
  其次,批准设立城市的行政审批权,高度集中于中央政府。大到新增直辖市,小到“县改市”或“镇改市”,审批权一律集中在国务院。中国的一个省份常常比欧洲一个国家还大,但涉及到批准城市之设立,省市政府从来无权审批。历史上北洋政府搞过的“市自治制”,分设“特别市”与“普通市”,后来国民党政府沿用这一套,城市分“院(行政院)辖市”和“省辖市”,不过后者也“由省政府呈请,国民政府批准”。我仅仅看到过一条资料,介绍说1947年国民政府的省辖市法例里,有“县辖市”这一档,且由“省政府核准、内务部备案、县政府领导”。但是在大陆,城市设立自新中国以来就一直是中央政府的事权。
 
  中央政府根据什么批准或不批准城市的设立?请教过专家,找来相应读物,知道设市标准或审批依据,历史上有过多次变化。文本有清楚记载的,共五次,分别为1955年、1964年、1984年、1986年和1993年。变化的基本脉络,是早期设市立镇,主要顾及人口规模与所在的行政机构级别,兼顾其他情况;越到后来,设市要顾及的指标越多。最新一版的设市标准,是1993年国务院批转民政部的通知,按不同的人口密度分出三个档次,再细分为十几个指标,达标者方可设县级市或地级市。2004年有报道说要出台新的设市标准,2005年也有地方政府网页提到“国务院公布最新撤县设市标准征求意见稿”,但这件工作头绪之繁多,各级政府意向之不同,专家意见之分歧,不免令人叹为观止。
 
  这里要抓住的,是无论我国设市标准和审批政策有过多少次变化,有一点却高度稳定,那就是审批权力集中到中央的城市设立,迄今为止还基本无法可依。广东沿海一个镇积聚的人口不少已超过了百万级,但设立城市要到北京来批。国务院批还是不批,又没有一部人大通过的法律作为依据,全靠国务院下属部委自制的行政规章。国家倒是有一部《城市规划法》,但那是规范现有城市规划的,对城市如何设立,却没有实质的或程序的规定。城市化大潮涌起,各地要求县改市,中央批不胜批,干脆冻结、叫停,一拖十几年,也不讲法律程序。
 
  行政权当然也对城市化作出了某种反应。其中最为重大的,就是上文提及的“县改市”。为什么重大?因为中国自秦汉以来,“百代都行郡县制”,加上明清以降,因版图与人口扩张而新添的“十八行省制”,基本形成了以县为本位的管理农业大国的行政构架。但工业化、城市化带动人口的流动与积聚,空间的人口经济密度发生变化,超过一定的临界值,“县”就永远为县,不能升格为“市”吗?
 
  很合乎逻辑,当上世纪80年代农村改革释放了自由劳动力,流动、积聚效果初现之时,“县改市”问题就提上城市发展的决策日程。讲过的,此前也设市,但用业内行家的话来说,那是“切块设市”,意思是从县的空间范围内,切出一块合乎设市条件的地方来设立城市,比如在城关镇、或繁华中心镇、或工矿区的基础上设市,而没有切出来的其他地方依然为县,还是农村加小城镇,划不到“市”的范畴里来。“切块设市”的城市很紧凑,在地理版图上还是一个“点状”的空间形态,有利于节约土地和基础实施投资,也可以提升经济人口的“密度”。但问题也不少,诸如城乡划开的关系处理,市、县分设的行政成本,以及日后城市再扩张受到的束缚。最大的问题,我以为是我国城市化滞后情况下“还债式”的加速度发展,让人觉得“切块设市”的模式不过瘾。
 
  据浦善新的研究,最早是浙江省于1979年开始探索我国设市的新模式。是年,浙江省政府报告国务院,要求把1978年新设市的湖州、嘉兴、绍兴、金华和衢州,分别完成县、市合并,也就是“整县改市”。这当然不是小事,我甚至想说这是自郡县制以来国家建制最重要的一个变化。当时的国务院很谨慎,经反复论证于1981年批复同意,并指出,“五个县都改设市带有试验性质,希望你们注意总结经验”。
 
  此后,“整县设市”风起云涌。根据浦文的统计,1978-2003年间我国“整县设市”424座,占同期新设城市总数的85.7%(见浦善新,“中国设市模式讨论”,《中国市长》2004年第5期)。
 
  新模式下的我国城市形态,不再是“点状”而是“块状”,甚至是一大片一大片的“片状”。这对城市规划、建设、投资与管理的影响,自有各门专家提供专业的研究和评价。我们这里要追加的是,当1979年国务院批准浙江带有试验性的整县改市时,我国宪法还没有出现“城市的土地属于国家所有”,因此即便完成了“县改市”,原本县属范围内的农民集体土地,其所有权还不一定马上就要变为国有。
 
  三年后,新的宪法准则即“城市的土地属于国家所有”通过了。再此后,经由行政审批程序集中到中央来批准的“县改市”,就涉及土地财产关系的重大变化,因为在逻辑上,既然城市土地国有,那么改设、新设为城市的全部土地,在法律上也就属于国有。应该没有人料到,中国的城市化就此打开了一个再也难以关上的潘多拉盒子。
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